 Текст практически любого Закона Украины начинается с солидной "шапки по одному и тому же образцу: "Закон України про внесення змін до Закону..."... Подобная тавтология уже создает огромные психологические трудности для чтения документа в изложении наших законодателей. Но это еще полбеды. Главное заключается в том, что предложенные изменения содержат нестыковки с другими имеющимися законодательными актами. По-этому, как правило, новые нормативные документы являют собой воистину "золотое дно" для юристов, которые, имея соответствующее образование и опыт, могут ориентироваться в законотворческой "дебрях". Причем, чем больше неразбериха, тем больше вариантов трактовок. Такой тандем законодателей и юристов невольно напоминает семейный бизнес из фильма Чарли Чаплина "Малыш". Сюжет в нем следующий: малолетний малыш бежит по улице и камнями бьет окна, а его отец-стекольщик, идя за ним следом, предлагает пострадавшим вставить новые стекла.
То, что многие Законы Украины, едва вступив в силу, требуют внесения изменений, говорит о многом. Во-первых, о поспешности при их написании. Но ведь мы знаем из пословицы, в каких случаях она нужна. Во-вторых, о недостаточной языковой и юридической грамотности тех, кто составляет и вычитывает тексты. Тут уж ничего не поделаешь - "маемо те, що маемо". Однако, чаще всего, внесение изменений в законы стимулируется желанием вмонтировать в них чей-либо корпоративный или личный интерес. Это - в-третьих. Хотя может появиться и объективная необходимость внесения поправок-под действием изменившихся обстоятельств в социально-экономической и (или) политической среде. Все сказанное можно отнести к Закону Украины "Про туризм". За 6 лет существования Закона практика его применения выявила большое количество неточностей и противоречии, но направленные на их устранение более полутора десятка существенных поправок (даже тех, которые зарегистрированы и прошли первое слушание в Верховной Раде) до сих пор так и не приняты. Как известно, нынешний вариант Закона Украины "Про туризм" принят Постановлением Верховной Рады в ноябре 2003 года путем внесения изменений в аналогичный закон, действовавший с 1995 года.
В 2007 году ряд Народных депутатов Украины внесли на рассмотрение Верховной Рады проект Закона "Про внесення змін До Закону України "Про туризм" (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., №31, ст. 241; 2001 р., №32, ст. 172; 2004 р., №13, ст. 180), который затрагивал пять его статей -4, 5, 23, 35 и 36-ю. Но наиболее существенные изменения касались первых 3-х из указанных статей. Чтобы не отсылать читателя к тексту действующего Закона и уяснить суть предлагаемых изменений, я по ходу изложения буду цитировать и анализировать соответствующие статьи. Итак:
Стаття 4. Організаційні форми та види туризму
Організаційними формами туризму є міжнародний і внутрішній туризм. До міжнародного туризму належать: в'їзний туризм - подорожі в межах України осіб, які постійно не проживають на її території, та виїзний туризм - подорожі громадян України та осіб, які постійно проживають на території України, до іншої країни.
Внутрішнім туризмом є подорожі в межах території України громадян України та осіб, які постійно проживають на її території.
Залежно від категорій осіб, як здійснюють туристичні подорожі (поїздки, відвідування), їх цілей, об'єктів, що використовуються або відвідуються чи інших ознак існують такі види туризму: дитячий, молодіжний, сімейний, для осіб похилого віку, для інвалідів, культурно-пізнавальний, лікувально-оздоровчий, спортивний, релігійний, екологічний (зелений), сільський, підводний, гірський, пригодницький, мисливський, автомобільний, самодіяльний тощо".
После прочтения данной статьи создается впечатление, что ее писали люди, не имеющие минимального представления о практике туризма и сложившейся терминологии в этой сфере деятельности.
Во-первых, въездной, выездной и международный туризм квалифицируются в ней как организационные формы туризма. Тогда как, исходя из общепринятой классификации, указанные разновидности туризма следует считать его категориями, а никак не организационными формами.
Во-вторых, удивляет перечисление аж 17-ти видов туризма, которые, будучи названными в Законе, приобретают, так сказать, официальный статус. Правда, этот список закачивается словами "тощо". Это значит, что его можно дополнить хоть еще 17-ю другими видами туризма, но тогда теряет смысл и уже приведенный в Законе перечень. Тем более что в нем отсутствуют такие общеизвестные и широко распространенные в мире виды туризма как деловой, круизный, велосипедный, экстремальный, спелеотуризм, горнолыжный, и многие другие. И почему указан только подводный туризм, а надводный, например, сплав по рекам, - нет? А где альпинизм? Авторы закона, по-видимому, считают, что горнолыжный туризм и альпинизм можно включить в понятие "гірський", но это неверно. И что значит выделение в отдельную разновидность самодеятельного туризма? Ведь практически любой вид туризма может быть как организованным, так самодеятельным. А возвращаясь к приписке "тощо", считаю, что подобных вольностей вообще не должно быть в тексте любого закона, так как это лазейка. В лучшем случае - для произвольного толкования текста, в худшем - для злоупотреблений, так как под "тощо" можно дописать что угодно.
И не случайно инициаторы внесения поправок в этот Закон предложили вполне логичное решение: "Статтю 4 виключити". То есть, убрать вообще.
Стаття 5. Учасники відносин, що виникають при здійсненні туристичної діяльності.
...туристичні оператори - юридичні особи, створені згідно із законодавством України, для яких виключною діяльністю є організація та забезпечення створення туристичного продукту, реалізація та надання туристичних послуг, а також посередницька діяльність із надання характерних та супутніх послуг і які в установленому порядку отримали ліцензію на туроператорську діяльність.
В этом определении категорическую норму "для яких виключною діяльністю" предлагается заменить словами "предметом діяльності яких". Логика отого предложения состоит в следующем. Наличие в Законе указанной нормы ограничивает возможности туроператоров, работающим на внутреннем рынке туристических услуг, заниматься развитием инфраструктуры своих фирм, например, транспортной или (и) гостиничной, а также другой хозяйственной деятельностью. Это ставит их в неравные, а, если выразиться более жестко, в дискриминационные условия по сравнению с туроператорами, обслуживающими преимущественно выездной туризм, для которого указанная инфраструктура в Украине вообще не нужна. Их клиенты пользуются ею в зарубежье. Поэтому не случайно многие отечественные туроператоры, избравшие для себя сферу внутреннего и въездного туризма, считают, что изменения в Закон Украины "Про туризм", действовавший с 1995 года, были внесены для вытеснения Соответствующих субъектов туристической деятельности из отечественного рынка туристических услуг.
Впрочем, предлагаемые изменения, на мой взгляд, мало что изменят.
Вместо замены жесткой нормы "виключною діяльністю" на более мягкую "предметом діяльності яких" следовало бы записать еще определеннее, например, так: "туроператор має займатися діяльністю, визначеною його статутом". Это восстановило бы кон¬ституционное право каждого субъекта предпринимательства на любую предпринимательскую деятельность, которая не противоречит существующему законодательству, и содействовало бы развитию конкурентной среды на рынке туристических услуг. Ну, и само собой, устранило дискриминацию туристической деятельности по отношению к другим видам предпринимательства.
Стаття 23. Ваучер
Ваучер - форма письмового договору на туристичне або на екскурсійне обслуговування, яка може використовуватися відповідно до цього Закону. Ваучер є документом суворого обліку. Порядок оформлення ваучера та його використання затверджується центральним органом виконавчої влади в галузі туризму.
Прежде всего, замечу, что приведенное определение ваучера не содержит положений, присущих Международному туристическому ваучеру как документу, гарантирующему получение заказанных и заранее оплаченных услуг. Поэтому вполне логичным выглядит предложение о внесении в Закон нового, более содержательного определения этого термина: "Ваучер - документ, що підтверджує оплату послуг чи її гарантію і є підставою для отримання туристом або групою туристів туристичних послуг, а також може використовуватися як форма письмового договору на туристичне або екскурсійне обслуговування". Кстати, мы своим студентам в курсе "Организация и технология туризма" уже давно даем именно такое определение ваучера.
Далее. В существующем Законе отсутствует логика в придании ваучеру статуса документа строгой отчетности, тогда как договор на туристическое обслуживание как альтернатива ваучеру, такого статуса не имеет. И хорошо, что не имеет! По-этому существующий статус ваучера следует упразднить, юридически полностью приравняв его к договору. И тем самым предоставить туроператорам возможность самостоятельно изготовлять или заказывать у избранного ими полиграфического предприятия бланки ваучеров (путевок), оформлять их и использовать - без участия какого-либо вмешательства центрального органа исполнительной власти в отрасли туризма, как это требует существующий Закон. Это действительно отвечало бы мировой практике обращения ваучеров. Тогда как действующий у нас порядок принудительного приобретения бланков только там, где указано, - это чистой воды монополизм.
В 2008 году Министерство юстиции Украины в отношении ваучера пошло еще дальше - предложило его упразднить. Как сказано в пояснительной записке к проекту соответствующего Закона, "с целью усиления защиты прав потребителей". Однако, как приведенные, так и другие, менее существенные поправки так и не были внесены в Закон Украины "Про туризм". Поэтому словесная довеска "ваучер" кочует по всем подзаконным актам в сфере туризма. Есть она и в новом проекте Лицензионных условий, разработанном Госслужбой и согласовывающемся в данный момент с Госкомпредпринимательства.
В дополнение хочу заметить, что существующий Закон "Про туризм" имеет и другие изъяны. В частности, изобилует длинными и громоздким формулировками различных определений, которые, однако, не отличаются точностью и полнотой. Приведу только некоторые примеры.
Стаття 1. Визначення термінів.
... турист - особа, яка здійснює подорож по Україні або до іншої країни з не забороненою законом країни перебування метою на термін від 24 годин до одного року без здійснення будь-якої оплачуваної діяльності та із зобов'язанням залишити країну або місце перебування в зазначений термін.
Вопрос первый: почему туристом считается только та личность, которая путешествует по Украине или по другой стране? А если человек путешествует в экстерриториальных водах морей и океанов, или по Антарктиде (которая не является страной), то он уже не турист? И при этом закона какой "страны пребывания" он должен придерживаться?
Вопрос второй: какую смысловую нагрузку несут слова "по Україні або до іншої країни"? Ведь само присутствие в приведенном определении слова "здійснює подорож" уже означает, что личность где-то путешествует. Об этом говорит и содержащееся в этой же статье определение термина туризм: "туризм - тимчасовий виїзд особи з місця постійного проживання..." (кстати, определение термина "место постоянного проживания" в Законе отсутствует).
Поэтому, считаю, приведенное оптределение термина "турист" можно упростить, одновременно придав ему большую строгость и универсальность. Например: "турист-особа, яка здійснює подорож з не забороненою законом місця перебування метою..." и далее по тексту. При этом турист, в зависимости от места пребывания,
должен руководствоваться или законом конкретной страны, или международным правом - вне границ государств.
Еще один базовый термин этой же статьи Закона - "туристический продукт" - определен следующим образом:
...туристичний продукт - попередньо розроблений комплекс туристичних послуг, який поєднує не менше ніж дві такі послуги, що реалізується або пропонується для реалізації за визначеною ціною, до складу якого входять послуги перевезення, послуги розміщення та інші туристичні послуги, не пов'язані з перевезенням і розміщенням...
Громоздкость приведенной формулировки связана с некачественной модернизацией требования Закона Украины "Про туризм" от 1995 года о том, что туристический продукт должен обязательно включать в себя не менее двух услуг, но без конкретизации каких. В законе от 2003 года, как видим, уже указано, что в состав туристического продукта, наряду с другими, должны обязательно входить две конкретные услуги - перевозка и размещение. Эта конкретизация фактически дублирует перекочевавшее из прежней редакции Закона требование "який поєднує не менше ніж дві такі послуги". Поэтому данная фраза может быть безболезненно опущена, так как эти самые две необходимые услуги в новом законе названы.
Стаття 3. Туристичні ресурси України
Туристичними ресурсами України є пропоновані або такі, що можуть пропонуватися, туристичні пропозиції на основі та з використанням об'єктів державної, комунальної чи приватної власності.
Поскольку в Украине все формы собственности имеют одинаковое право на существование и развитие, то возникает вопрос: а почему в качестве туристических ресурсов не могут использоваться объекты коллективной собственности? Например, конезавод коллективного сельскохозяйственного предприятия - для целей довольно популярного конного туризма.
Что означает отсутствие в приведенном определении ссылки на коллективную собственность? Это головотяпство или преднамеренный шаг с целью "выключить" конкурента?
К сожалению, на все эти и многие другие вопросы нет ответов в существующем Законе Украины "Про туризм".
Николай Даньшин, профессор Донецкого института туристического бизнеса, доктор физико-математических наук.
Журнал "Новости турбизнеса"
|
